Door: Drs. ir. Pieter van der Brugge
Het projectbesluit is een instrument voor waterschappen, provincies en het Rijk voor het mogelijk maken van vaak complexe projecten met een publiek belang. Voorbeelden zijn de aanleg of uitbreiding van een snelweg of de versterking van een waterkering. Diverse andere besluiten kunnen nodig zijn voor de uitvoering van het project. In de wet worden dat de uitvoeringsbesluiten genoemd. Vaak zijn dat besluiten die door de gemeente of de omgevingsdienst worden genomen. Op projectbesluiten voor hoofdinfrastructuur en primaire waterkeringen is de coördinatieregeling van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Alle uitvoeringsbesluiten volgen dan net als het projectbesluit de uitgebreide voorbereidingsprocedure. In andere gevallen kan het bevoegd bezag voor het projectbesluit ervoor kiezen om al of niet te coördineren (art. 5.45 Ow).
Omdat projectbesluiten bedoeld zijn voor projecten met een groot maatschappelijk belang, heeft de wetgever voor een versnelde procedure gekozen. Daarbij is de versnelde beroepsprocedure van de Crisis- en herstelwet (Chw) enigszins gewijzigd overgenomen. De versnelling bestaat in hoofdlijnen uit twee onderdelen:
Beroep in één instantie met een beslistermijn van zes maanden (Art. 16.87 Ow);
Een bijzondere regeling over het aanvoeren van gronden van het beroep (Art. 16.86 Ow). Op het eerste ga ik kort in en op het tweede wat uitgebreider.
Op een beroep tegen een projectbesluit beslist de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 16.87 Ow). Dat betekent een behoorlijke tijdwinst ten opzichte van de rechtsgang beroep - hoger beroep. De Afdeling is gehouden te beslissen binnen een termijn van zes maanden na ontvangst van het verweerschrift, of in bijzondere gevallen negen maanden. Dit geldt ook voor de behandeling van beroepen tegen de uitvoeringsbesluiten, maar dan alleen die uitvoeringsbesluiten waarop de coördinatieregeling is toegepast. Het is vanwege de grote tijdwinst die dat oplevert, moeilijk voor te stellen dat het bevoegd gezag voor het projectbesluit er niet voor kiest om te gaan coördineren. Overigens, als de Afdeling de genoemde beslistermijnen niet haalt, heeft dat geen juridische consequenties.
De bijzondere regeling geldt zowel voor projectbesluiten als de bijbehorende uitvoeringsbesluiten, volgens art. 16.86 lid 1 Ow en komt erop neer dat het indienen van een pro forma beroep niet mogelijk is. Er kunnen geen gronden worden aangevoerd na de beroepstermijn; een beroep zonder gronden wordt niet-ontvankelijk verklaard. Dit is een afwijking van art. 6.6 Awb, dat de indiener van beroep het recht geeft een gebrek te herstellen voordat het eventueel niet-ontvankelijk wordt verklaard. Art. 16.86 lid 3 Ow geeft verder een uitzondering: als het bestuursorgaan verzuimt bij de bekendmaking de bijzondere regeling voor het aanvoeren van gronden te vermelden én als de indiener niet kon weten van het van toepassing zijn van die regeling, blijft art. 6.6 Awb van kracht. De plicht om de regeling te vermelden is neergelegd in art. 16.71 lid 3 Ow.
Uit eigen waarneming bij gemeente en omgevingsdienst blijkt dat de regeling onder de Chw relatief onbekend is gebleven, zeker voor wat betreft de plicht om er bij de bekendmaking van het besluit melding van te maken. Zelfs een rechtbank verzuimde dit wel eens1. Voor straks, met de Ow, is de vraag of het voor behandelaars van vergunningaanvragen überhaupt kenbaar is dat het om een uitvoeringsbesluit bij een projectbesluit gaat. In de pre-omgeving van het Omgevingsloket (DSO) kan de aanvrager dat in ieder geval niet aanvinken. Als in de aanvraag niet wordt verwezen naar een projectbesluit, kan je van de behandelaar niet verwachten dat hij zich bewust is van de plicht de bijzondere regeling te vermelden. Weliswaar zal er vrijwel altijd sprake zijn van coördinatie van besluitvorming tussen de betrokken bestuursorganen en worden volgens art. 3.24, lid 2 Awb de aanvragen ingediend bij het coördinerend bestuursorgaan, dat ook bevoegd gezag is voor het projectbesluit. Alleen, of dat ook echt zo gaat werken en afdoende is?
Gelukkig blijven de gevolgen van een verzuim de bijzondere regeling te vermelden, ook onder de Ow, beperkt. Ten eerste voor het besluit. Er zijn geen gevallen bekend dat een besluit werd vernietigd of geacht werd niet in werking te zijn getreden omdat de bekendmaking op dit punt gebrekkig was. Voor de indiener die niet kon weten dat hij binnen de termijn zijn gronden had moeten aanleveren, verandert er niet veel. In het geval van een verzuim als hierboven bedoeld, stelt de hoogste bestuursrechter hem alsnog in de gelegenheid zijn beroepsgronden in te dienen. De afdeling neemt niet snel aan dat de indiener wist of kon weten dat de bijzondere regeling van toepassing is. Deze vaste jurisprudentie2 is omgezet in wetgeving, door in art. 16.86 lid 3 Ow de eerder genoemde uitzondering op te nemen.
En de aanvrager? Die wil snel aan de slag met een onherroepelijk besluit. In hoeverre draagt deze regeling nu bij aan het beoogde doel, de versnelling van procedures? De regeling is destijds in de Chw opgenomen om te voorkomen dat door een latere indiening van beroepsgronden de versnelde uitspraaktermijn in het gedrang komt3. Wel, de tijdwinst die met de bijzondere regeling kan worden behaald is relatief gering. Uit het procesverloop van uitspraken blijkt dat de Afdeling nog tijdens of kort na de beroepstermijn reageert op het pro forma beroep en daarbij de indiener van beroep zo’n twee tot vier weken gunt om alsnog zijn gronden in te dienen. Die vertraging van een paar weken lost als het ware op in de maanden die verstrijken voordat de Afdeling een zitting heeft ingepland.
Mogelijk wordt de reikwijdte van de regeling voor versneld beroep uitgebreid met aan te wijzen categorieën van projecten, net als bij de Chw het geval was. In het wetsvoorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting4 wordt aangestuurd op een versnelde procedure voor woningbouwprojecten. Projecten op het gebied van energietransitie worden in dit verband ook genoemd5.
De beoogde versnelling van de beroepsprocedure ten behoeve van het sneller nemen van projectbesluiten komt vooral van het beroep in één instantie. De tijdwinst die behaald kan worden met de bijzondere regeling over het aanvoeren van gronden van het beroep is praktisch nihil: de termijn voor het achteraf aanvoeren van gronden is hooguit vier weken en die lossen op in de beslistermijn van zes maanden. Dat betekent dat het praktisch niet uitmaakt of het bevoegd gezag wel of niet bij de bekendmaking van een besluit melding maakt van de regeling. Voor zolang deze wettelijke plicht echter bestaat, kan deze blog bijdragen aan de bewustwording van die verplichting. Hopelijk wordt de signalering van gevallen waarvoor deze plicht bestaat, ingebouwd in het Omgevingsloket en in de werkprocessen van gemeenten en omgevingsdiensten5.
1 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, uitspraak 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2959
2 Zie bv de uitspraken van 2 maart 2011 (nr. 201006859/1/R2) en 3 augustus 2011 (nr. 201009334/1/R3)
3 Kamerstukken II 2015/16, 32127, nr. 219
4 https://wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK014088
5 Kamerstukken II 2022/23, 32813, nr. 1193
|