Door: mr. Peter Scharenborg, jurist
Bij nadeelcompensatie is er sprake van een besluit op aanvraag gelet op artikel 1:3 Awb. Het betreft vrijwel altijd een beschikking met de aanvrager, vaak verzoeker genoemd, als belanghebbende. Net zoals bij andere besluiten kan het gebeuren dat men zich niet in het besluit kan vinden. Dan staat normaal gesproken bezwaar open, waarna beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld en eventueel hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Er is echter een uitzondering op deze hoofdregel.
Het besluit op de aanvraag om nadeelcompensatie is meestal een zogenaamd zuiver schadebesluit. Het besluit heeft dan alleen betrekking op de schade en niet op de schadeoorzaak. Wanneer gelijktijdig over de schadeoorzaak als de schade wordt besloten is er sprake van een onzuiver schadebesluit. Bij een zuiver schadebesluit stond tegen de schadeoorzaak vaak afzonderlijk rechtsbescherming open. Gedacht kan worden aan verkeersbesluiten, kapvergunningen, uitwegvergunningen etc. Het komt echter voor dat de schade wordt veroorzaakt door feitelijk handelen zonder dat daaronder een appellabel besluit ten grondslag ligt, of dat de schadeoorzaak een niet een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is, bijvoorbeeld de vaststelling van een beleidsregel of verordening.
De meeste juristen zijn dan ook bekend met de ‘Van Vlodrop’ uitspraak1. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat een zuiver schadebesluit pas appellabel is als er sprake is van zogenaamde processuele connexiteit tussen de schadeoorzaak en het schadebesluit. De Afdeling overwoog ondermeer:
“…de bestuursrechter slechts bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Indien derhalve tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, dan is er ook geen beroep mogelijk tegen een besluit naar aanleiding van een verzoek om vergoeding van schade die daardoor is veroorzaakt.”
Er is dus alleen sprake van rechtsbescherming tegen een zuiver schadebesluit bij de bestuursrechter wanneer de schadeoorzaak kan worden aangemerkt als een voor bezwaar en beroep appellabel besluit. Met andere woorden, alleen als er sprake van een schadebesluit waartegen in bezwaar of beroep kon worden gegaan, kan er ook bezwaar en beroep worden ingesteld tegen het zuivere schadebesluit. Is de schadeoorzaak geen appellabel besluit, dan ontbreekt de zogenoemde processuele connexiteit. De bestuursrechter is dan niet bevoegd en men dient naar de civiele rechter te stappen2.
Dit probleem kan eventueel worden ondervangen doordat de gemeente een nadeelcompensatieverordening vaststelt. De aanvraag om nadeelcompensatie wordt dan aan de hand van deze verordening behandeld. Dan is de processuele connexiteit een gegeven en kan toch de bestuursrechtelijke weg worden bewandeld. In de praktijk heeft lang niet elke gemeente een nadeelcompensatieverordening vastgesteld, waardoor soms onverwachte procedurele problemen ontstaan.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal planschade en nadeelcompensatie worden samengevoegd. Er blijft echter wel verschil bestaan tussen vastgelegde schadeoorzaken en andere schadeoorzaken uit rechtmatig overheidshandelen. Belangrijker in dit verband is dat gelijktijdig ook Titel 4.5 van de Awb - de Wet Nadeelcompensatie3 - in werking zal treden. Alle zuivere schadebesluiten hebben dan een wettelijke grondslag, ook wanneer er geen sprake is van een appellabel schadeveroorzakend besluit. Met ingang van 1 januari 2024 is de gang naar de bestuursrechter wettelijk geregeld.
Er is geen overgangsregeling opgenomen. Gevolg is dat alle besluiten op zelfstandige schadebesluiten na 1 januari 2024 hun grondslag (mede) vinden in de Awb en dat het probleem van de ontbrekende processuele connexiteit tot het verleden behoort. Deze ontwikkeling kan voor betrokkenen een reden zijn te wachten met een aanvraag of voor bestuursorganen te wachten met het besluit op een al ingediende aanvraag tot na inwerkingtreding van de Wet Nadeelcompensatie.
1 ABRvS 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762.
2 Zie o.a. ABRvS 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2153 en ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:480.
3 Wet van 31 januari 2013 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met bepalingen over nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten).
|